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    构建国家公园技术标准体系初探
    作者:孙鸿雁 唐芳林 赵文飞 王梦君 来源:《林业建设》2017年第5期 日期:2017-10-31 字体: [] [] []

    (原载《林业建设》2017年第5期)

    作者:孙鸿雁 唐芳林 赵文飞 王梦君

        实施国家公园保护地类型的国家、地区,均对其境内国家公园制定了一定数量的技术标准化文件,但多数国家并没有实现体系化。因此,建立、健全一套全面、系统的国家公园技术标准体系,在国际上并无可以直接借鉴的先例或者经验[1]。2017年9月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,方案“七、实施保障”(二十)中指出,“……制定国家公园总体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理等相关标准规范和自然资源调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程。”为国家公园技术标准的建立指明了方向。本文参照其他行业制定技术标准的一般规则,结合已有国家公园技术标准及云南国家公园建设的经验,将国家公园技术标准体系、结构、原则和实现对策做了论述。

    武夷山国家公园九曲溪(罗伟雄 摄)

    1.标准、标准体系、国家公园技术标准体系

        根据国际标准化组织( ISO )的定义,标准( Standard )是指可反复适用,规定有关条件、要求、规格、准则和特性以保证原料、产品、工艺和服务与其目的相符的文件。标准是以法律法规、当代先进科学技术和经验成果为基础,经相关各方广泛协商一致制定并共同遵守,由公认权威机构批准发布实施的规范性文件。

        标准体系( Standardization System )是指标准化过程中有关事物或思想意识互相联系而构成的一个整体。标准化体系包括标准化科学理论体系、标准体系、标准制修订体系、标准实施体系、标准监督评估体系,这些子体系相互融合渗透,共同构成了标准化体系。其中标准制修订体系、标准实施体系、标准监督评估体系构成了标准化管理体系。

        国家公园技术标准体系( National Park Technical Standardization System ) 是由一系列涉及国家公园等领域的具有内在联系的国家标准、行业标准组成的有机体。它是指导国家公园从审批、建设、管理、监督等工作的纲领性文件,是国家公园体系的基础。

    2.构建国家公园技术标准体系的重要性

        技术标准体系为了发挥标准化特有的功能和作用,唯一途径就是通过制定标准和贯彻标准来实现。而这种功能只有在这些标准形成一个科学的、有机的整体后才能得到充分发挥,这个科学的、有机的整体就是标准体系。标准体系越完善,标准化活动就越趋于最佳化。

        目前我国国家公园体制试点进展顺利,尚未建立一套完整的国家公园技术标准体系。科学、合理、系统地构建国家公园技术标准体系,对于指导和促进我国国家公园事业全面、协调发展将发挥重要作用,具有以下几个方面的意义。

    2.1有利于科学规划和合理布局

        我国在保护地的建设和管理方面,虽然已取得了比较突出的成就,但现有保护体系规划不科学、决策不科学的现象不胜枚举,构建国家公园技术标准体系必须从源头避免此类现象发生,实现自然生态系统和文化自然遗产资源的国家所有、全民共享、世代传承。

    2.2协调各部门关系的重要依据

        长期以来,由于不同部门设置了不同类型的保护地,各类保护地由多部门分头管理,各部门分别制订各自的标准,各标准体系之间的协调性不够,存在结构模糊重叠、内容重复、不相兼容和相互矛盾的现象。构建国家公园技术标准体系统一规范高效的管理体制,对于统筹协调跨地区、跨部门关系尤为重要。

    3.国内外国家公园技术标准体系

        美国作为国家公园理念的发源地,在现行成文法体系中,《美国法典》第16卷和《联邦法规》第36卷的相关法律条款,构成了美国国家公园各项技术标准的基本内容和直接依据。除法律法规中的直接规定以外,在与国家公园相关的,或者特别制定适用于国家公园的各类标准化文件中,主要的文件形式分为标准、基准、标准操作程序、指南和其他类型的标准化文件。从不同层面,对国家公园应达到的基本要求和条件、活动操作步骤和要求等统一程序性规定。

        台湾地区在1972年6月颁布了《国家公园法》(以下简称“公园法”),并在1983年进行了一次修订。“公园法”对选定标准、管理机构、土地使用、资金投入、占地补偿等方面进行了较为详细的规定。1991年,台湾地区营建署制定了《国家公园设施规划设计规范及案例汇编》,为各国家公园管理处在进行各项景观设施设计中提供了参考依据;2004年,对该汇编进行了修编,分理念篇、执行篇、设计篇三个篇章,从“管理服务设施”、“游客中心”、“住宿设施”(民俗、露营设施)、“公务服务设施”(厕所、垃圾收集设施)、“交通设施”(车道、自行车道、步道、停车场)、“景观休憩设施”(休憩平台、休憩桌椅、温泉设施)、“解说标志设施”(解说牌、管理牌设施)、“急难救助设施”(避难山屋、直升机停机坪、急难设施)、“防灾设施”(防火设施、水土保持设施)等方面制定和颁布了《国家公园规范》。在该规范中引进了生态工法、绿建筑、绿营建等新观念,对台湾地区国家公园的建设提供了详细的参考依据并起到了积极的指导作用。

        云南省是我国大陆开展国家公园建设最早的试点省。经过十余年的研究、探索和实践,经省人大立法,颁布了《云南省国家公园管理条例》这一地方法规,规范了云南省内国家公园的设立、规划、保护、管理、利用等活动。制定颁布了《国家公园申报指南》、《国家公园基本条件》、《国家公园资源调查与评价技术规程》、《国家公园总体规划技术规程》、《国家公园建设规范》、《自然保护区与国家公园生物多样性监测技术规程》、《自然保护区与国家公园巡护技术规程》、《国家公园管理评估规范》、《国家公园标识系统设置指南》、《高黎贡山国家公园生态旅游景区建设及管理规范》等一系列云南省地方标准。这些地方法规和技术标准的颁布实施,有效规范了云南省国家公园的申报和建设标准,提升了国家公园管理水平。

        国内外在国家公园领域技术标准体系的建立以及我国在自然保护区、森林公园、湿地公园等保护地方面已建立技术标准体系的经验和实践,为现阶段构建符合中国国情的国家公园技术标准体系提供了很好的参考与指导。

    4.构建国家公园技术标准体系的基本原则

        标准体系构建包括标准的制定、实施和监督。标准制定的是标准化工作过程中的首要环节,也是标准化管理的起点。构建标准体系是一项政策性和技术性都很强的工作。一个标准制订得是否先进合理、切实可行,直接影响到该标准的实施效果,影响到社会效益的大小。因此,在制定国家公园技术标准体系时,必须认真遵循以下几个原则。

    4.1系统性

        系统是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体,系统性是构建标准体系的一个主要出发点。在一个标准体系中,标准的效应除了直接产生于各个标准自身之外,还需要从构成该标准体系的标准集合之间的相互作用中得到。构成标准体系的各标准并不是独立的要素,标准之间相互联系、相互作用、相互约束、相互补充,从而构成一个完整的统一体,才能充分发挥标准的作用[2]。国家公园技术标准体系的建立是以实现人与自然的和谐为终极目标,因此应保证标准体系的系统性,增强本体系与其他体系之间的协调性和有效衔接。

        从国际经验来看,在国家公园技术标准体系较为成熟的一些国家,通常是“多方参与”的,加强顶层设计和统筹管理,充分调动各地区、各部门的积极性,把他们系统地、有序地、受控地纳入标准体系的制定和管理框架之中。

    4.2科学性

        只有在了解国家公园从设立、规划到管理各方面的客观需求的基础上,利用科学的理论和方法构建的标准体系,加强研究,才能客观地反映实际需求和发展趋势,才有科学意义。

        “科学为本,全面创新”是指以科学研究作为标准体系构建的基础,采用相关学科的最新研究成果,对中国国家公园技术标准体系进行全面创新,其中包括观念创新、目标创新、管理创新、技术创新和方法创新。采用一切实践探索中行之有效的新技术、新方法达到有效保护国家公园资源的目的。

    4.3可拓展性

        标准在大多数情况下只是某一时期技术水准、管理水平和经验的反映,具有一定的先进性。随着科学的发展、技术的进步以及管理的规范而不断创新,标准对象的变化、技术或管理水平的提升都要求制定或修订相关标准,这就要求对标准进行可持续的扩展和更新,紧跟国外先进标准,其中包括标准的修改、修订、废止等。加强国际间交流和合作,借鉴发达国家的经验和国际惯例,又要结合现阶段我国的发展特点,这样才能使体系的构建既能与国际接轨,提高我国标准与国家标准一致性程度[3, 4]。

        这就要求标准体系在构建的初始,要保证标准体系的开放包容性,通过合理构建标准体系框架,使该体系能方便地纳入随着形势发展而增加的新标准。

    4.4先进性

        国家公园技术标准体系的构建是一个长期的过程,在这个过程中,标准的规范对象会随着时间、技术的变化而不断发生变化。因此,该标准体系的建立应以已有的国家标准、国际标准为首要依据,以国内现有林业行业标准或生态环境标准或国外现有的国家公园技术标准体系为参考,以当代科学现状和需要为基础,兼顾未来发展的需求,体现出前瞻性和先进性。

    4.5可操作性

        构建国家公园技术标准体系,需应用统一、简化、选优和协调等标准化的基本原理,使国家公园技术标准体系的总体功能最佳,避免各个标准间内容不协调,互相矛盾;避免标准层级设置过多,造成协调困难现象;合理规划,突出重点,才能保证国家公园标准化工作的适用性、实用性和可操作性。

    5.国家公园技术标准体系的结构

        建设实施国家公园技术标准体系,就是通过标准化手段实现国家公园建设与管理的规范化、统一化。制定国家公园技术标准体系的过程,就是通过制定、发布、实施技术标准文件,规范国家公园建设、管理中存在的共性问题。

        根据世界贸易组织(WTO)和国际标准化组织(ISO)有关文献和分类方法,国家公园技术标准体系应该包括纵向结构分类和横向结构分类等两种维度上的分类和建构方法[1, 5]。

    5.1纵向结构的分类

        国家公园技术标准的纵向结构是根据标准性文件法律效力和制定机关层级的不同,对国家公园技术标准体系所作的分类;根据标准性文件法律效力的不同,从强到弱依次可以将技术标准体系中的技术标准分为技术法规、技术规范和技术指南[1];依照制定机关层级的不同,可以将技术标准体系中的技术标准分为国家标准、行业标准、地方标准和国际标准,纵向结构图见图1。参考国外经验,结合我国现行的自然保护区政策法规,可设立以下国家公园技术标准体系政策法规。

        (1)《自然保护地法》或《国家公园法》

        (2)《国家公园管理条例》

        (3)《国家公园申报指南》

    Fig.1 Vertical structure diagram of national park technical standardization system


    5.2横向结构的分类

        国家公园技术标准的横向结构是根据标准性法律文件的功能性及其所适用工作范围的不同,对国家公园技术标准体系所作的分类。依照国家公园功能性的不同,可以将技术标准体系中的技术标准分为保护标准、科研监测标准、教育展示标准、游憩标准、基础设施建设标准和管理标准等。横向结构图见图2。


    图2 国家公园技术标准体系横向结构图

    Fig.2 Horizontal structure diagram of national park technical standardization system

    6.结语

        推动实现我国国家公园规范化、标准化建设与管理,是促进我国国家公园健康发展的一项关键手段和措施,是推动我国自然保护事业走向管理科学化、建设标准化、科学研究系统化的重要环节。国家公园技术标准的横向结构、纵向结构既是一种探索新的分类、梳理,也将是一个动态调整、不断完善的过程。通过不懈的研究和探索,在不断的实践、总结和完善中,将构建出适合中国国情的国家公园标准化体系。这也将是下一步国家公园体制建设工作的一个重点。

    武夷山国家公园黄岗山大峡谷断裂带(王梦君 摄)

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